蔡繼明：深化土地制度改革 重新認(rèn)識(shí)小產(chǎn)權(quán)房

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蔡繼明，清華大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院責(zé)任教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)學(xué)科負(fù)責(zé)人，清華大學(xué)假日改革課題組負(fù)責(zé)人，兼任中國社會(huì)科學(xué)院和南開大學(xué)等10所科研院校教授，享受國務(wù)院政府特殊津貼。曾在美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院做富布賴特訪問學(xué)者。第九屆、十屆、十一屆全國政協(xié)委員。民進(jìn)中央常委，民進(jìn)中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任，民進(jìn)北京市副主委。
目前我國的城市化是政府主導(dǎo)型的，它所存在的弊端是和目前的城鄉(xiāng)二元土地制度緊密聯(lián)系在一起的。政府主導(dǎo)城市化有什么好處？可以在很短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行一個(gè)“造城運(yùn)動(dòng)”，迅速建造一個(gè)區(qū)、一個(gè)新城。政府主導(dǎo)的城市化表現(xiàn)出來的弊端，就是被征地的農(nóng)民不能夠直接地分享工業(yè)化、城市化所帶來的好處，具體地說就是土地的增值。
政府主導(dǎo)城市化弊端重重
在中國城市空間不斷擴(kuò)展的同時(shí)，城市化的速度卻相對(duì)緩慢。我國人口的城市化嚴(yán)重滯后于城市空間的城市化，在經(jīng)營城市的口號(hào)和土地財(cái)政驅(qū)使下，地方政府最熱衷于土地的擴(kuò)張、征地、賣地。這樣一來，城市空間在30年來建成區(qū)的面積擴(kuò)張了4到5倍，而政府沒有積極性把進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變成城市居民，把失地的農(nóng)民轉(zhuǎn)變成城市居民。城市化的水平如果從真正意義的城市人口來看，也不過就提高了2倍。因?yàn)楦母镩_放初期，我們已經(jīng)達(dá)到了18%.
我國的城市化進(jìn)程和周邊的國家和地區(qū)相比，也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后的。由于大量的耕地被征用，但是人口并沒有相應(yīng)地轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人均占有的土地，戶均擁有的耕地規(guī)模是非常狹小的。我們給農(nóng)民狹小的土地規(guī)模，又想限制他們各種開發(fā)，還想讓他們脫貧致富、奔小康，這是天方夜譚。一定要在加快城市化進(jìn)程的同時(shí)，使得留在農(nóng)村的、還在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口的戶均擁有土地達(dá)到最基本的規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求的水平，才有希望縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距。目前，土地的流轉(zhuǎn)率只有10%左右。
政府主導(dǎo)的城市化，它的弊端直接產(chǎn)生于中國城鄉(xiāng)的二元土地制度。我國《憲法》規(guī)定，全國的土地一分為二，分別是城市和農(nóng)村。城市的土地規(guī)定為國有，農(nóng)村的土地歸集體所有。所謂的“二元制度”并不是指兩種公有制，問題是這兩種所有制沒有做到同地同權(quán)同價(jià)。我們說所有權(quán)，城市的土地所有權(quán)掌握在政府手里。而農(nóng)村的集體土地歸誰所有？到現(xiàn)在，無論是《憲法》還是《土地管理法》都沒有明確的界定。
農(nóng)村土地所有權(quán)是集體的，一種所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)是要收取地租，也就是土地使用費(fèi)。而現(xiàn)在農(nóng)村的承包地已經(jīng)不再交納土地使用費(fèi)了，“三提五統(tǒng)”已經(jīng)取消了，宅基地也是無償使用。恩格斯曾經(jīng)說過，“土地所有權(quán)如果不能夠在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)，不能夠給你帶來收益，這種土地所有權(quán)事實(shí)上是被廢除的”。
我們經(jīng)常說家庭承包長期不變，永久不變，后來改成了“長久不變”，經(jīng)營承包權(quán)所有權(quán)是誰的呢？是集體的。難道集體沒有權(quán)利收回承包權(quán)嗎？集體所有權(quán)在哪里呢？隨著大量的農(nóng)民進(jìn)城，如果農(nóng)民變成了城市居民，有了城市居民戶口，他們還算不算農(nóng)村居民？還享有農(nóng)村宅基地、承包地的使用權(quán)嗎？這都是二元土地制度中一些含糊不清的規(guī)定，最重要的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)是殘缺的，沒有處置權(quán)，不能夠買賣。承包權(quán)只能先在本村集體內(nèi)部承包，然后再轉(zhuǎn)包。至于宅基地的使用權(quán)，嚴(yán)格地規(guī)定只能交給村民自己使用，不許交給外人使用。更重要的是征地制度。《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要才能征收農(nóng)民的土地，但是實(shí)際上，不管是公益性、非公益性的，30年來，政府都在采取行政手段征收農(nóng)民的土地，把它變成國有，這事實(shí)上就沒有尊重農(nóng)村的土地使用權(quán)。
政府單方面定價(jià)，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只相當(dāng)于土地真實(shí)價(jià)值的幾十分之一，政府對(duì)土地供給的壟斷必然導(dǎo)致土地價(jià)格以及房價(jià)不斷上升。當(dāng)然，農(nóng)民并沒有分享到土地增值的成果，現(xiàn)在的土地制度又不能夠?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城落戶提供財(cái)產(chǎn)支持，農(nóng)民進(jìn)城是“裸身”進(jìn)城，什么都沒有。唯一的財(cái)產(chǎn)就是土地，包括承包地、宅基地和住房。農(nóng)民進(jìn)城不能帶資進(jìn)城，不能帶著土地指標(biāo)進(jìn)城。他原有的土地又不能夠變賣、轉(zhuǎn)讓、抵押，這就堵塞了他們財(cái)產(chǎn)收入的來源。我們一再呼吁要增加農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)收入，但是資產(chǎn)不讓他們流動(dòng)，沒有流動(dòng)怎么能夠增值？這樣就堵塞了農(nóng)民抵押融資的渠道，抑制了房產(chǎn)的資本化，這當(dāng)然也就抑制了農(nóng)民進(jìn)城落戶的進(jìn)程。
農(nóng)民自主城市化有法律依據(jù)
“農(nóng)民自主城市化”有沒有法律依據(jù)和政策空間？什么叫“農(nóng)民自主城市化”？就是村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，不需要經(jīng)過土地的征用，不必把他們的集體土地變成國有土地，就在集體土地上推進(jìn)工業(yè)化、城市化。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，當(dāng)然也包括思維方式、文化生活方面的轉(zhuǎn)變。這樣就使得農(nóng)民直接分享到了工業(yè)化、城市化的成果。北京、廣東、浙江、江蘇等很多發(fā)達(dá)城市、省份的農(nóng)民都在這方面做了積極的探索，當(dāng)然這可能會(huì)和現(xiàn)行的法律和政策產(chǎn)生沖突和摩擦。
農(nóng)民自主城市化解決了什么？它實(shí)際保障了農(nóng)村集體土地的權(quán)益，體現(xiàn)了農(nóng)民當(dāng)家作主的地位，使農(nóng)民充分享受了工業(yè)化、城市化帶來的好處�？s小乃至消除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的各種差距和矛盾，同時(shí)也減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。它應(yīng)該說是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉，國家應(yīng)該承認(rèn)它的合法地位，在政策上給予支持，在規(guī)劃上給予指導(dǎo)。
對(duì)農(nóng)民這種自主城市化有沒有法律的依據(jù)？顯然這和現(xiàn)行的一些法律法規(guī)和政策有一定的沖突，我現(xiàn)在要找的是依據(jù)。
首先，《憲法》規(guī)定，我國社會(huì)主義初級(jí)階段就是實(shí)行多種所有制，公有制為主體，多種所有制并存。還別說集體所有制，私有制都可以存在，在根本上是多種所有制并存的。第二，《憲法》規(guī)定，農(nóng)村的集體土地國家可以征收，但是必須是出于公共利益的需要�！稇椃ā窙]有說非公共利益的需要時(shí)土地該怎么辦？那么也就沒有禁止它進(jìn)入市場。
今年政府要出臺(tái)《集體土地征收條例》，其實(shí)這個(gè)條例應(yīng)該在《土地管理法》修改之后出臺(tái)，依據(jù)《憲法》和《土地管理法》具體制訂國務(wù)院的《土地征收條例》。公共利益是征用農(nóng)民土地的必要條件，不是充分條件。也就是說，因?yàn)楣�共利益可以征地，也不一定征。但是真正要征，就必須是公共利益�?br /> 《土地管理法》中有一條，任何單位和個(gè)人要搞建設(shè)，必須申請(qǐng)使用國有土地。其實(shí)所謂小產(chǎn)權(quán)房違法主要的依據(jù)是在這里，但是這條“根據(jù)”已經(jīng)落后了，不合時(shí)宜了。正如同當(dāng)年我們的《憲法》不允許國有土地轉(zhuǎn)讓出租一樣。如果這樣深圳怎么發(fā)展？外資企業(yè)使用什么土地？接著《憲法》修改了，國有土地所有權(quán)不許買賣，但是使用權(quán)可以買賣，這也就是出租，你買的是城市中的宅基地，我們實(shí)際上是租的國有土地使用權(quán)70年。所以《土地管理法》中這一條要修改，農(nóng)村集體建設(shè)用地既然是建設(shè)用地，怎么就不能搞建設(shè)？為什么一定要使用國有建設(shè)土地呢？當(dāng)然，我高興地看到《土地管理法修改草案》中已經(jīng)把這一條用方框框起來，注釋中說方框框起來的內(nèi)容是準(zhǔn)備要?jiǎng)h掉的。既然這樣，那么我們預(yù)計(jì)在新的《土地管理法》出臺(tái)之后，農(nóng)民自主城市化就更有了法律依據(jù)。
至于說到宅基地不能交給外人使用，這是一種誤解。宅基地為什么不能交給外人使用呢？是農(nóng)村集體的宅基地，肥水不流外人田。這怎么能是“肥水不流外人田”呢？他們使用的是自己的財(cái)產(chǎn)，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)只有能夠流轉(zhuǎn)，才能夠帶來收益，這不是在侵害農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，而恰恰是能夠讓他實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)。
《土地管理法修改草案》中有一條，我是反對(duì)的。除了剛才談到的取消了“建設(shè)用地必須使用國有土地”的標(biāo)準(zhǔn)之外，又加了一條“只要列入城市規(guī)劃的土地就要征收”。那我就要問了，《憲法》說出于公共利益才能征地是不是就被廢除了？那干脆就不能再提國家為了公共利益的需要可以征收農(nóng)民土地，干脆變成只要列入城市規(guī)劃，就征你沒商量。不僅如此，《土地管理法修改草案》還在擴(kuò)展，除了列入城市規(guī)劃圈的土地以外，在城市規(guī)劃圈以外，只要和公共設(shè)施相聯(lián)系的土地也要征。這樣征下來，我看農(nóng)民集體的土地都要被征完了。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)入規(guī)劃區(qū)沒有禁止性的規(guī)定。其中說到“城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)必須編制規(guī)劃”，這是毫無疑問的�！耙�(guī)劃區(qū)的用地要報(bào)上一級(jí)政府批準(zhǔn)”，批準(zhǔn)并不是要變成國有土地，集體建設(shè)用地只要報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)就可以。
《物權(quán)法》中對(duì)國有和集體兩種產(chǎn)權(quán)制度給予同等保護(hù)，甚至對(duì)私有產(chǎn)權(quán)也給予同等保護(hù)。它強(qiáng)調(diào)多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，要保障一切市場主體平等的法律地位和發(fā)展的權(quán)利。這就是我一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體建設(shè)用地要和國有城市建設(shè)用地同地同價(jià)的法律依據(jù)。
以上是我找到的“農(nóng)民自主城市化”的依據(jù)，這也是對(duì)于建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的依據(jù)。如果集體建設(shè)用地能夠進(jìn)入市場，能夠自由轉(zhuǎn)讓，可以交給外人使用，那么農(nóng)民自己當(dāng)然就可以使用，小產(chǎn)權(quán)房當(dāng)然就可以合法化。
再來看政策空間。我們現(xiàn)在要依據(jù)的政策是什么？就是中共十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，它指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，不要二元分割。要逐步縮小國家行政性征地的范圍，在符合法律和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下，應(yīng)該允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，和國有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)。
解決問題不是炸小產(chǎn)權(quán)房
剛剛結(jié)束的中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，要改革征地制度，要保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的收益。不能夠再靠犧牲農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，來降低我們的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本。所以今年要出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收條例》。
大家都關(guān)心小產(chǎn)權(quán)房問題，我提出一個(gè)小產(chǎn)權(quán)房治本之策。小產(chǎn)權(quán)房有合理性，實(shí)際上小產(chǎn)權(quán)房無非是農(nóng)民弟兄不想再眼睜睜地看著自己的土地被剝奪，他們要與政府分一杯羹，要參與工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，要得到自己的財(cái)產(chǎn)收入。城鎮(zhèn)居民可以購買價(jià)格相對(duì)合理的住房，小產(chǎn)權(quán)房可以幫助實(shí)現(xiàn)這一條。這也緩解了住房難的困境，有助于抑制房價(jià)。
小產(chǎn)權(quán)房缺乏監(jiān)管。責(zé)任在誰？當(dāng)然是地方政府。其實(shí)真正的原因就是城鄉(xiāng)二元土地制度，還有制度導(dǎo)致的城市房價(jià)居高不下，迫使城鎮(zhèn)居民舍近求遠(yuǎn)，冒風(fēng)險(xiǎn)到農(nóng)村去買房。
下面我來談個(gè)人提出的所謂的“治本之策”：
第一，要確定原則。我們要賦予農(nóng)民的宅基地、建設(shè)用地和城市居民的宅基地、國有建設(shè)用地同等的權(quán)利，這是必須要堅(jiān)持的。
第二，對(duì)于已經(jīng)建設(shè)在和將來建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，要承認(rèn)它的合法性。未必一定要變成大產(chǎn)權(quán)，未必一定要把它征收為國有。不僅是過去，現(xiàn)在和將來，凡是建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地的小產(chǎn)權(quán)房，都應(yīng)該承認(rèn)是合法的。當(dāng)然，這里要有規(guī)劃，不能違反規(guī)劃。
第三，對(duì)于非法占用耕地的小產(chǎn)權(quán)房怎么看？是不是一律推倒，恢復(fù)成土地？果真能用經(jīng)濟(jì)手段、用很廉價(jià)的成本把房子推倒，并能夠承擔(dān)由此帶來的社會(huì)成本，這也是可以的。既然是違法建筑，就是不合理也不合法的。
問題是很多小產(chǎn)權(quán)房地表已經(jīng)硬化，地下設(shè)施已經(jīng)完善，公交車已經(jīng)開通，社會(huì)各階層人居住在那里，還其樂融融。如果投入資金把它炸毀，什么時(shí)候會(huì)恢復(fù)成耕地？由此會(huì)引起多大的社會(huì)矛盾？還有政府的責(zé)任要不要承擔(dān)？承擔(dān)責(zé)任的表現(xiàn)不是把它炸毀，而是承認(rèn)合法化。政府錯(cuò)了，兩害相權(quán)取其輕。炸了它，害處更大。承認(rèn)它，就等于承認(rèn)了一種非法的東西。原來規(guī)規(guī)矩矩買大產(chǎn)權(quán)房的人可能不同意，但是這是一個(gè)歷史遺留問題，下不為例。政府不可能不犯錯(cuò)誤，關(guān)鍵是改正錯(cuò)誤，承認(rèn)錯(cuò)誤，彌補(bǔ)你所犯的錯(cuò)誤。以后嚴(yán)格劃一條線，這條線之前的歷史問題可以酌情處理，這條線之后的問題嚴(yán)懲不貸。政府如果沒有這樣的決心、勇氣，小產(chǎn)權(quán)房的問題就永遠(yuǎn)解決不了。
要解決問題不是去炸小產(chǎn)權(quán)房，而是要深化土地制度改革，完善《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》，以及根據(jù)這些上位法來確定房地產(chǎn)開發(fā)、土地征用等各種條例和政策，最終還是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地兩種公有制的土地同地同權(quán)同價(jià)

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